O recém-publicado “regulamento tarifário” da Autoridade da Mobilidade e dos Transportes (AMT): o início de uma nova era no setor dos transportes
SÉRVULO PUBLICATIONS 17 May 2019
1. Foi ontem (16 de maio) publicado o Regulamento n.º 430/2019, de 16 de maio (doravante, “Regulamento”), que incide sobre regras e princípios gerais em matéria tarifária e sobre procedimentos relativos ao envio da informação à Autoridade da Mobilidade e dos Transportes (AMT) pelas autoridades de transporte e operadores de serviço público. Aplica-se, sem prejuízo das poucas exclusões previstas nos n.ºs 2 e 3 do artigo 3.º, às autoridades de transportes e aos operadores de serviço público de transporte de passageiros, regular e flexível, por modo rodoviário, fluvial, ferroviário e outros sistemas guiados.
Trata-se do primeiro documento com natureza normativa emitido pela entidade reguladora do setor em matéria tarifária, marcando o início de uma nova era na regulação do setor dos transportes. Embora não seja essa a designação que o próprio assume – não assumindo, aliás, qualquer outra -, antecipa-se que este instrumento normativo da AMT venha a ficar conhecido no setor como “o regulamento tarifário da AMT”.
As autoridades de transportes e os operadores de serviço público têm assim especial interesse em conhecer e analisar as novidades constantes deste Regulamento da AMT, que interfere diretamente no exercício das suas competências e atividades, respetivamente, embora a aplicação no tempo do Regulamento seja diferenciada consoante:
a) As autoridades de transporte explorem diretamente o serviço público de transporte: nesse caso, o Regulamento aplica-se imediatamente a essas entidades e aos respetivos serviços;
b) As autoridades de transporte explorem o serviço através de contratos de serviço público: nessas situações, o Capítulo II (regulação tarifária) do Regulamento apenas se aplica aos contratos cujas decisões de contratar e de aprovação das respetivas peças procedimentais nos termos do Código dos Contratos Públicos sejam tomadas após 16/05/2019. Os contratos de serviço público em vigor escapam, portanto, à regulação tarifária constante do Capítulo II.
2. Antes de analisar as novidades trazidas pelo Regulamento, tem sentido deixar duas palavras sobre o seu enquadramento.
Com a entrada em vigor da Lei n.º 52/2015, de 9 de junho, que estabelece o “Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros” (doravante, “RJSPTP”), - que altera o quadro normativo nacional em conformidade com o Regulamento n.º 1370/2007 (CE) do Parlamento Europeu e do Conselho de 23 de outubro de 2007 -, a regulação do setor de transporte público de passageiros sofreu um conjunto de alterações profundas, sendo a matéria tarifária uma daquelas em que se atesta uma “mudança de paradigma”.
Se no regime passado valia, com algumas exceções, a “regra de liberdade”, com relevância para a autonomia dos próprios operadores na fixação e atualização das tarifas, o RJSPTP veio consagrar um regime de regulação pública, incumbindo às autoridades de transportes a fixação e atualização das tarifas do serviço público de transporte de passageiros.
Paralelamente, considerando a importância da matéria tarifária para prossecução do interesse público subjacente ao sistema de mobilidade pública, o legislador não reserva a competência de regulação tarifária apenas às autoridades de transportes. Com efeito, com vista a garantir uma regulação independente, objetiva e imparcial (nomeadamente no sentido de proteger a regulação tarifária da influência política), o legislador previu um nível “superior” de regulação, assegurado pela Autoridade da Mobilidade e dos Transportes (AMT) - nos termos da alínea f) do n.º 1 do artigo 5.º dos respetivos Estatutos, aprovados pelo Decreto-Lei n.º 78/2014, de 14 de maio - que deve ser respeitado pelas autoridades de transportes na fixação e atualização das tarifas.
É justamente a este nível “superior” de regulação que corresponde o recentíssimo Regulamento n.º 430/2019, de 16 de maio.
3. Como nota essencial de contexto antes de partir-se para a análise do conteúdo do Regulamento, deve ter-se em conta que a própria AMT assume, na nota técnica justificativa e no estudo de suporte ao projeto de Regulamento disponíveis no seu sítio da Internet, que as normas constantes do Regulamento são “regras de primeira geração”, não pretendendo introduzir uma rutura radical com o paradigma passado, reconhecendo que o setor do transporte público ainda está a passar uma fase transitória em que as autoridades de transportes e os operadores experienciam várias dificuldades na adaptação ao novo paradigma do RJSPTP.
É justamente este posicionamento que, a nosso ver, explica a flexibilidade que pode encontrar-se na maioria das regras do Regulamento, recusando um modelo regulatório assente na imposição de resultados ou de limites rígidos.
Essencialmente, parece poder retirar-se do Regulamento um enfoque transversal em três eixos principais, enquanto objetivos fundamentais do regulador:
i) Orientação do exercício pelas autoridades de transportes da sua competência tarifária, procurando garantir que a conceção e modelação de sistemas tarifários se traduz num exercício racional e crítico-reflexivo;
ii) Capacitação progressiva dos intervenientes no setor de transporte público com as informações necessárias à implementação no futuro de um modelo de regulação tarifária mais avançado; e
iii) Proteção dos consumidores.
Vale a pena aprofundar as regras que concretizam particularmente estes três eixos.
Eixo I – orientação do exercício da competência tarifária pelas autoridades de transportes
4. Relativamente ao eixo I , cabe destacar o artigo 5.º, que impõe que a fixação de quaisquer tarifas novas pelas autoridades de transportes (isto é, determinado projeto tarifário) deva ser sempre fundamentada em estudo técnico demostrativo, que inclui obrigatoriamente elementos respeitantes não só às preocupações com a sustentabilidade económico-financeira dos serviços públicos de transporte de passageiros e a promoção do acesso da população ao serviço de transporte público, mas também à coerência interna das tarifas propostas para os diferentes tipos de títulos de transporte vigentes num serviço, a aproximação dos sistemas tarifários entre áreas geográficas com características semelhantes e a promoção da intermodalidade e integração tarifária.
Segundo o artigo 7.º do Regulamento, este estudo técnico demonstrativo (deve ser submetido a parecer prévio (não vinculativo) da AMT, que só é dispensado se este estudo e o projeto tarifário constarem das peças procedimentais que já foram objeto de parecer prévio vinculativo da AMT nos termos e para efeitos da alínea b) do n.º 2 do artigo 34.º dos Estatutos da AMT.
De resto, mesmo que a fixação de novas tarifas se traduza numa ação de redução tarifária adotada pelas autoridades de transportes ao abrigo do PART, as autoridades de transportes mantêm-se, de acordo com o n.º 3 do artigo 13.º, obrigadas a cumprir cabalmente o disposto no artigo 5.º.
Eixo II – Capacitação progressiva com informações
5. Quanto ao Eixo II, o artigo 18.º impõe às autoridades de transportes a elaboração de relatórios do desempenho com informação detalhada que, como se pode deduzir do conteúdo do anexo, vai para além da informação tarifária (está em causa, por isso, um dever de informação “pesado”).
Por outro lado, o artigo 16.º consagra a “recomendação” (e por isso, não é um dever propriamente dito) de elaborar um documento designado “conta pública de transportes”, que se consubstancia num relatório com conteúdo transversal que abrange não só serviços públicos de transporte de passageiros, mas também todos as infraestruturas do sistema de mobilidade em causa e outras utilidades necessárias, conexas ou complementares ao mesmo.
Eixo III – Proteção dos consumidores
6. Finalmente, no que diz respeito à proteção dos consumidores, é fundamental sinalizar as seguintes três novidades:
a) O Regulamento impõe que todos os sistemas tarifários a implementar pelas autoridades de transportes devam ser de compreensão fácil pelos consumidores (cfr. alínea d) do artigo 4.º e n.º 7 do artigo 7.º), determinando ao mesmo tempo que, caso haja algumas alterações das tarifas (quer na sequência de atualização ou redução das tarifas, quer em virtude da aplicação de promoções comerciais), as autoridades de transportes e os operadores devem publicitar informações claras que permitam os consumidores conhecer os termos concretos das alterações realizadas e comparar as tarifas antes e depois das alterações (cfr. n.º 5 do artigo 9.º, n.º 5 do artigo 10.º, n.º 3 do artigo 11.º e n.º 4 do artigo 12.º);
b) Mesmo que admita de modo generoso a prática de descontos comerciais sobre tarifas, o Regulamento não permite que as promoções previamente agendadas e divulgadas ao púbico possam ser revogadas ou alteradas arbitrariamente pelos operadores, protegendo assim a expectativa legítima dos consumidores relativa à aplicação de descontos (cfr. n.º 7 do artigo 12.º); e
c) O Regulamento consagra uma separação conceptual nítida entre “tarifas” e “preços do cartão do suporte do título de transporte”, com vista a evitar que as autoridades de transportes e/ou os operadores possam “fugir” às regras e princípios consagrados no Regulamento para as tarifas através do aumento dos preços do cartão do suporte do título de transporte (cfr. artigo 14.º).
Ana Luísa Guimarães
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Hong Cheng Leong
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